Den indiska staten lägger ut genomförandet av en rad permanenta sociala program på lokala NGO:er. Även om det innebär vissa fördelar, som att NGO:er når längre ut på fältet och i viss mån representerar civilsamhället, är det också ett sätt för regeringen att genomföra sina program utan att tvingas utvidga statsapparaten, med allt vad det innebär av anställdas anställningstrygghet och pension. En annan följd av att lägga ut samhällsfunktioner på kontrakt blir att NGO:ernas arbete av nödvändighet blir mer standardiserat socialt arbete och mindre aktivism.
Radhika arbetar till vardags som socialarbetare i Indiens nationella och statsunderstödda program CHILDLINE som ingår i Integrated Child Protection Scheme. Under dagen fick hon ett samtal från en man som rapporterade att en tioårig pojke arbetade med att sälja te.
Radhika och två kollegor for iväg för att kontrollera påståendet, kontaktade den lokala polisen och genomförde ett räddningsuppdrag tillsammans med dem. De talade med ägaren som anställt pojken, informerade honom om lagstiftningen Child Labour Act som förbjuder barn under 14 år att arbeta och gav honom en skriftlig varning.
Barnet fördes till CHILDLINEs kontor för rådgivning, medan den lokala myndigheten Child Welfare Committee officiellt beslutade att pojken kunde skickas hem. Under de närmaste månaderna kommer Radhika regelbundet att besöka familjen för att säkerställa att han går i skolan och inte arbetar i teboden.
Senare samma dag höll Radhika ett informationsmöte om unga flickors hälsa tillsammans med den lokala Anganwadi. Anganwadis är decentraliserde hälsocenter för unga flickor, mödrar och småbarn, och det är härifrån som ett annat centralt regeringsprogram, Integrated Child Development Scheme, genomförs. Radhika och den lokala anganwadi-anställda, Sapna, berättade för flickorna om menstruation, undernäring, blodbrist och järntabletter.
Radhikas arbete är ett exempel på hur sammanblandade statliga program och NGO-arbete ofta är på lokal nivå i Indien. Utåt representerar Radhika regeringen.
När hon och hennes kollegor ger sig iväg för att stoppa barnäktenskap eller för att övertala föräldrar att skicka barn till skolan, så har de government ID om halsen och landets lagbok under armen.
”Folk är rädda för lagen” säger hon. ”Så när man kommer från regeringen lyssnar de”.
Men samtidigt som att Radhika inte tvekar att säga att hon ”kommer från regeringen” längtar hon och hennes kollegor efter de eftertraktade government jobs, som i Indien bland annat betyder högre lön, anställningstrygghet, pension och sjukersättning.
För allt sådant saknar de. För även om Radhika genomför ett regeringsprojekt och får sin ersättning från staten, så är hon anställd av en NGO. Lönen är låg, anställningen osäker, och hon måste varje dag själv betala för sin mobil och bensin till skotern, de centrala utgifterna i en vardag där telefonsamtal, utryckning och besök i ett ärende är arbetsuppgifterna.
CHILDLINE-projektet står för medarbetarnas lön och vissa administrativa kostnader, men är helt avhängigt av en redan färdig NGO-struktur för att kunna genomföras.
Till skillnad mot CHILDLINE består både polis och Child Welfare Committe, som Radhika dagligen samarbetar med, av statsanställda. Sapna från anganwad’, däremot, befinner sig i en gråzon liksom Radhika. Anganwadi-arbetare är alltid kvinnor från den lokala byn eller staden och tillhör inte någon NGO.
Men de här helt lokala arbetarna, som är en del av ett större decentraliseringsprojekt, får inte samma lön, anställningsnivå eller fördelar som andra statsanställda, något som fackföreningen All India Anganwadi Worker’s Association länge har kämpat för.
I praktiken är både Radhika och Sapna de mest lokala representanterna för genomförandet av regeringens centrala program, dock utan de fördelar som hör till att vara statsanställd. Och de är symptom på en mer omfattande inriktning att lägga ut det sociala ansvaret på kontrakt i Indien.
Utvecklingen av en skuggstat i Indien
Det har i varierande omfattning varit en genomgående vana i den indiska staten att lägga ut ansvaret på den så kallade ”frivilliga sektorn”, men tendensen har blivit allt tydligare under senare år. Forskaren Siddhartha Sen har analyserat den historiska utvecklingen av förhållandet mellan NGO:er och stat i Indien, och menar att under den första tiden som självständig stat, när Nehrus kongressparti dominerade ända ner på gräsrotsnivå, handlade Indiens utveckling mycket om staten.
Under Indira Gandhis auktoritära styre blev Kongresspartiet mindre gräsrotsbaserat, vilket lämnade ett vakuum på lokal nivå. Nya regeringskritiska organisationer uppstod, och på det följde ett mera antagonistiskt förhållande mellan NGO:er och stat. Det avspeglas i lagen Foreign Contribution Regulation Act (FCRA) som antogs 1976 och fortfarande reglerar och övervakar NGO:er som finansieras från utlandet.
Under 1980-talet kunde man se en tydlig skillnad på vilka slags NGO:er som verkade i Indien: sådana som arbetade för välfärd, och de mera radikala som arbetade för att folk ska ta mera av makten, det vill säga de som stöttade statens utvecklingsmodell respektive de som motsatte sig den.
De förstnämnda blev i stigande grad erkända i regeringens femårsplaner som viktiga aktörer för utveckling och som var de som implementerade projekt för staten. Ett exempel är Indiens sjunde femårsplan (1985-1990) där NGO:er definieras som ”politiskt neutrala utvecklingsorganisationer som hjälper regeringen med sina utvecklingsprogram”.
Den andra typen av NGO:er drabbades istället av stramare kontroll, bland annat genom en ändring av FCRA under 1985 som gav Ministry of Home Affairs (inrikesministeriet) möjlighet att förbjuda utländsk finansiering av NGO:er som klassas som ”politiska” istället för ”neutrala”.
Med den här historiska genomgången argumenterar Sen för att den indiska staten i allt högre grad söker efter en ”skuggstat”, en halvstatlig apparat som består av frivilligorganisationer som ansvarar för att leverera tjänster som tidigare levererades av den offentliga sektorn.
Och tendensen blir allt tydligare ju mer vi närmar oss dagens datum. I och med liberaliseringen av Indiens ekonomi under slutet av 80-talet och inledningen på 90-talet drog staten sig tillbaka inom sektorer som till exempel hälsa och jordbruk, och NGO:er, särskilt sådana som finansierades från utlandet, växte exceptionellt i antal. I statens femårsplaner under 90-talet resonerar man om att inkludera NGO:er i att delta i ”delivery of social services”, med argumentet att NGO:er befinner sig närmare gräsrötterna och därför är bättre på att implementera olika projekt.
Parallellt med att staten reglerar och samtidigt drar sig tillbaka genom att dela ut socialt arbete till NGO:er, har Indien en lång historia av aktivism och proteströrelser. Men även om socialt välfärdsarbete och aktivism i teorin inte behöver krocka med varandra har det senare i hög grad slukats upp av det föregående.
Det som börjar som aktivism går ofta över till en professionell NGO som för att överleva söker de medel som finns tillgängliga, det vill säga från staten. ”Empowerment” och ”rättighetsbaserat arbete” är inte längre radikala diskurser utan snarare obligatoriska ramar för varje enskilt utvecklingsprogram, även för de som stöds av staten. Vad säger det här om Indiens NGO:er idag?
Non-governmental har blivit para-governmental
Radhika från CHILDLINE är anställd av en NGO och Sapna från anganwadi’en är anställd av staten. Men i praktiken är båda statens lokala socialarbetare. Ingen av dem drivs av en önskad att ändra på systemet, snarare av medmänskliga värderingar och av deras egna familjers behov för att överleva. De har lärt sig navigera i ett system som kanske kunde kallas para-governmental eller halvstatligt system, men båda skulle föredra en anställning från regeringen med högre lön, anställningstrygghet och pension.
Det är inte en enkel fråga om NGO:er nödvändigtvis måste vara aktivistiska och kritiska till staten för att deras arbete ska ses som legitimt.
De lokala NGO:er som genomför regeringens CHILDLINE är exempel på organisationer som arbetar efter rättighetsprinciper utan att vara aktivistiska. Deras läroböcker är statens nationella lagstiftning om barns rättigheter, som de hjälper till att implementera.
Men de är också exempel på vad aktivisten och författaren Arundhati Roy har kallat ”the NGO-ization of resistance”: NGO-arbetet betyder inte längre mobilisering och aktivism, utan har blivit ett 9-5-jobb, där riktigt motstånd mot staten är svårt och tungt. Styrkan med att vara ”non-governmental” borde i teorin vara att en organisation kan vara relativt fri i sin kritik av statliga systemet och fungera som påverkare. Men sådana aktiviteter dämpas naturligtvis av att staten hanterar både regleringen av organisationen och samtidigt finansieringen.
Översättning; Svante Nilsson
